摘要：《逐链管理，全面监管》报告摘要；
1.2020年，区块链产业政策将迎来井喷式增长。截至2020年12月31日，中央政府、部委和地方政府已发布至少600项区块链相关政策，与2019年相比增长了近8倍。
2.在中央政府的号召下，各地积极响应，出台了与区块链相关的政策，支持区块链产业发展。广东(53)、江苏(53)、浙江(51)、北京(44)等省市发布区块链政策最多。
3.在2020年发布的区块链政策中，涉及的行业包括经济、金融、监管、物流、政务、农业等。与此同时，许多政策强调区块链与大数据、人工智能和云计算等前端技术的互动。
4.北上广等20个省市出台了专项政策。地方层面的政策类型主要包括：23项针对区块链的特殊政策，61项与新基础设施和数字经济相关的政策，20多项数字政府政策，以及地方政府工作报告和地方“十四五”规划。
5.我国相关监管部门对区块链和虚拟货币的监管思路一直是统一的：积极支持和引导区块链技术的应用和创新，逐步加强对虚拟货币和各类代币的监管，坚决打击虚拟货币发行、融资、交易等各种违法行为。
6.中国区块链监管的基本框架已经形成，并保持相对稳定的状态。央行、网信办、工信部职责明确，积极配合，公安、司法部门各司其职，配合各大监管部门开展各项执法规范。
7.目前，区块链政策领域仍面临着政策同质化严重、执行不力、产业目标不明确、政策吸引力有限等挑战。
8.我们认为，未来2-3年，区块链产业政策发布频率会降低，但对虚拟货币的监管会进一步加强；赋予新的基础设施和数字经济权力将成为区块链政策的主要目标；数字人民币的落地促进了相关法律制度的完善；“逐链管理、综合监管”将是区块链治理的基本原则，沙盒监管正成为区块链治理的重要选项。
作者|林蒋兆生赵雨桐
编辑|余百成
排版|黄
本文是《中国区块链政策普查及监管趋势分析报告》的第二部分，也是报告的第一部分。后台回复【区块链政策】获取高清报告全文。
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第四，区块链和中国虚拟货币行业的监管现状
(1)区块链和虚拟货币的监管思路和基本监管框架。
(2)央行：加大对虚拟货币的打击力度，重点关注区块链的金融应用。
(3)网信办：1000多家企业获得备案信息服务。
(4)工信部：加快制定区块链标准，推进区块链基础设施建设。
动词（verb的缩写）区块链政策与监管的挑战和趋势
(1)区块链政策面临的挑战
1.同质化严重，产业政策精细度有待提高。
2.部分地区产业目标不明确，政策吸引力有限。
(2)区块链监管面临的挑战
1.现有监管体系与区块链技术之间的不匹配。
2.有针对性的区块链法律和机构规范的制定相对滞后。
(3)区块链产业政策和监管体系的趋势判断
1.政策发布频率会降低，监管力度会进一步加强。
2.扶持新的基础设施和数字经济将成为区块链政策的主要目标。
3.数字人民币的落地，使得相关法律制度更加完善。
4.基本治理原则将是“连锁经营、综合监管”。
5.监管沙盒已经成为区块链治理的一个重要选项。
中国区块链和虚拟货币行业监管现状
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在监管框架方面，01区块链和零一智库总结了《中国区块链政策普查报告2019》年中国区块链行业相关的基本监管框架体系。结合近一年来全国各级政府出台的一系列监管政策法规，我国区块链监管的基本框架已经形成并保持相对稳定的状态。
具体而言，人民银行、互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室和中国互联网金融协会及其下属机构主要负责虚拟货币交易、代币融资等具有金融属性的相关活动的监管，地方金融管理部门予以配合；由中国工业和信息化部(以下简称“工信部”)及其所属机构指导，通过产业界、学术界等各类机构和学者的共同努力，负责区块链技术的标准化和统一，加快区块链标准体系建设，推动区块链重点标准的开发、应用和推广；国家互联网信息办公室(以下简称信息办)主要负责区块链网络信息服务安全，规范和促进区块链技术及相关服务健康发展，规避区块链信息服务安全风险。整体来看，在区块链和虚拟货币相关行业的监管上，央行、网信办、工信部职责明确，积极配合，公安、司法各司其职，配合主要监管部门进行各项执法规范。
图：中国区块链产业的基本监管框架
来源：01区块链，《中国区块链政策普查报告2019》
(2)央行：加大对虚拟货币的打击力度，重点关注区块链的金融应用。
2020年，央行将在区块链和数字货币方面采取多项措施。
在虚拟货币领域，2020年，央行及其附属机构逐步加大了对虚拟货币交易、ICO等违法行为的打击力度，对国内最常见的虚拟货币场外交易进行了专项整治，同时向公众发布了多项虚拟货币相关风险警示。2020年8月5日，在中国人民银行上海总部召开的2020年下半年工作会议中，明确提出要继续做好ICO和虚拟货币交易、P2P网贷等互联网金融风险监测处置工作。
另一方面，2020年央行将逐步加快法定数字货币即数字人民币的研发和试点进程。在央行的整体指导下，自深圳罗湖启动数字人民币红包试点以来，数字人民币的版图不断扩大。深圳、苏州、北京、成都等地开展了一轮或多轮数字人民币红包，试点场景也从最初的超市、加油站等纯线下场景拓展到“线下+线上”的综合场景。同时，央行正积极与JD.com、滴滴出行、Lacarra等商业机构建立战略合作关系，共同推进数字人民币生态系统建设。在央行的主导下，中国的数字人民币工程正在稳步加速，它的真面目也逐渐展现在国人面前。
同时，央行将在2020年重点关注区块链技术在金融领域的应用，积极推动区块链金融的标准化和合规化。2020年2月5日，央行正式发布《金融分布式账本技术安全规范》 (JR/T 0184-2020)，规定了金融分布式账本的安全体系，是我国金融业的首个区块链标准。7月13日，央行再次发布《推动区块链技术规范应用的通知》和《区块链技术金融应用评估规则》 (JR/T 0193-2020)金融行业标准。该标准规定了区块链技术在金融领域的实施要求、评价方法和判断标准。该标准也是第一个由权威机构发布的针对区块链系统和产品的综合性技术标准和评估方法
自2019年2月15日《金融分布式账本技术安全规范》(以下简称《区块链技术金融应用评估规则》)正式实施以来，网信办分四批共公布了1015个国内区块链信息服务名称和备案编号。虽然根据《区块链信息服务管理规定》，备案只是对主区块链相关信息服务的注册，并不代表对其机构、产品和服务的认可。登记备案只是为了方便网信办等相关部门根据《管理规定》对备案主体进行监督检查，督促未登记主体尽快履行备案义务。但信息服务备案仍能在一定程度上促进区块链产业健康有序发展，加强区块链产业的规范化、合规化。
从信息服务备案的区域分布来看，北京(309家)、深圳(139家)、上海(121家)、杭州(104家)、广州(60家)等5个一线城市的备案数量遥遥领先，5个城市的备案数量合计占比超过72%。
图8:区块链信息备案数量排名前十的城市
来源：网信办，01区块链
此外，从四批1015条备案信息来看，共涉及814家企业(多家企业申报多条备案信息)，其中上市公司46家；至少有89家其他公司与182家上市公司有关联。
从备案项目的场景分布来看，金融相关场景是企业布局的热点赛道，其中供应链金融最为重要。据01区块链统计，1015条备案信息中，至少有126条与金融领域相关，占比超过12.4%。具体涵盖供应链金融、数字资产、ABS、支付、中小企业融资服务、金融监管、福费廷交易、跨境贸易、保险理赔、商品交易服务、金融资产交易服务等场景。其中，与供应链金融相关的项目至少有32个，占金融备案项目的25.4%以上。
(4)工信部：加快制定区块链标准，推进区块链基础设施建设。
2016年以来，工信部发布了《管理规定》，首次提出了中国区块链标准化路线图，总结了国内外区块链发展现状和典型应用场景，成为指导产业发展的重要参考资料。此后，工信部连续多年发布区块链白皮书，国内外持续关注区块链产业发展。
同时，工信部也在大力推动区块链技术标准的建立。2018年3月，工信部开始提出推进信息化和工业化融合国家标准化技术委员会、区块链和分布式记账技术国家标准化技术委员会。为推动尽快形成完善的区块链标准体系，做好与国际标准体系的衔接，工业和信息化部信息化和软件服务业司责成中国电子技术标准化研究院提出组建全国区块链和分布式记账技术标准化技术委员会的方案，加快组建标准委。
2017年12月，由中国电子技术标准化研究院牵头的区块链领域首个国家标准《管理规定》(计划号：20173824-T-469)正式立项，标志着区块链国家标准制定工作开始，与国际区块链标准进展基本同步。
此外，工信部直属科研机构中国信息通信研究院于2018年启动可信区块链推进计划，成为产学研合作的代表性机构。截至2020年7月，可信区块链推进计划已聚集了400多家区块链企业、机构和科研机构，并在技术标准、行业应用、政策、信息和通信等领域设立了21个工作组
2020年，在中央和地方政府的重视和支持下，区块链产业发展如火如荼，政策框架日趋完善。然而，区块链产业仍处于早期发展阶段，区块链政策也存在以下挑战：
1.同质化严重，产业政策精细度有待提高。
2020年，区块链的春风产业政策几乎遍布全国。然而，深入比较后发现，各地区块链政策或规划的同质化非常严重。鼓励区块链产业发展的措施与之前支持大数据、人工智能等产业的措施相同。真正符合当地实际和区块链产业现状的政策条款很少。但如果优惠政策是基于之前对其他行业的扶持经验和企业实缴注册资本、纳税额来决定的，对区块链企业尤其是区块链初创企业实际意义不大，难以快速推动区块链产业发展。
2.部分地区产业目标不明确，政策吸引力有限。
就各省市出台的区块链专项政策来看，我国目前的区块链政策目标主要集中在多技术集成应用和区块链行业应用发展两个方面，对理论和技术研究政策目标重视不够。虽然中国在区块链技术的应用方面处于世界前列，但在区块链的底层核心技术方面仍落后于一些大国。区块链的核心技术是区块链工业发展的基石。政府需要更重视区块链科技的发展和创新，为区块链工业的发展奠定更稳固的技术基础。
(二)区块链监管面临的挑战。现有监管体系与区块链技术的不匹配。
区块链技术的弱集中性使得现有法律层级的适用性变得突出。首先，在区块链体系中很难明确责任主体。许多区块链项目，尤其是公链系统中的项目实体，并不是以传统的公司组织形式存在，而是以基于链治理机制的新型去中心化自治组织(DAO)的形式存在。与传统的公司形式相比，道不需要在某个辖区注册，通过分布式的组织架构运营，项目的进入和退出门槛几乎为零。这种组织形式以“自治”为主，对来自政府部门的“他治”有一定的排斥。很多监管措施在链条上无法有效执行，给区块链治理带来巨大挑战。此外，智能合同是当前区块链技术应用的关键要素。但由于合同是事先按规范编制的，如果申请过程中出现问题，很难认定相关责任人，也很难更改相关合同内容。现行的《中国区块链技术和应用发展白皮书》强调当事人的意思自治，现有的合同在一定条件下可以撤销或修改。智能合同的广泛使用会对当事人的意思自治和合同的撤销产生一定的影响。
2.有针对性的区块链法律和机构规范的制定相对滞后。
2020年，鼓励区块链产业发展的政策如雨后春笋般涌现，区块链的技术标准体系也在加速建设。区块链在各个领域的应用也在迅速扩大，市场规模和影响力与日俱增。加强对区块链工业的监管是大势所趋。然而，现实情况是，区块链领域的专业法律和机构规范的制定仍然相对滞后。一方面，由于区块链技术发展迅速，监管了解和观察技术创新带来的各种潜在风险需要一段时间，所以会有一定的滞后性；另一方面，区块链的去中心化、自我管理和集体维护也在削弱监管的影响力，冲击着现行的监管模式。如何形成
2020年区块链产业政策发布高潮过后，全国大部分省市都出台了区块链政策/专项规划，其中专项规划多为三年。这意味着，这些已经发布三年规划的省市，在未来2-3年内不会再发布专项规划，其他已经发布区块链政策的省市，短期内也不会重复制定或修改相关政策。因此，可以预计，与区块链产业相关的政策发布频率可能会降低，但这并不意味着产业热度会减弱。
另一方面，随着比特币等虚拟货币市场的兴起，以及越来越多的国际主流机构和投资者认可并参与虚拟货币交易，虚拟货币在中国的知名度再次上升，普通投资者参与的热情与日俱增，各种相关的贸易营销活动可能会死灰复燃。因此，短期内我国监管部门将保持对虚拟货币交易的高压态势，继续加强对ICO等违法行为的监管。
2.扶持新的基础设施和数字经济将成为区块链政策的主要目标。
2020年作为“双周期”和“十四五”的开局之年，新基础设施和数字经济的发展必将大踏步前进。作为新基础设施和数字经济的重要组成部分，区块链工业也将在两大发展重点的推动下，在技术和应用方面取得新的进展，进入新的发展阶段。该政策将加速区块链在两个关键领域的布局，为区块链全面赋能新基础设施和数字经济提供可靠保障和有力支持。
3.数字人民币的落地，使得相关法律制度更加完善。
2020年是数字人民币发展和应用极其迅速的一年，数字人民币的轮廓已经基本呈现在世人面前。数字货币的国际竞争日趋激烈，各国都在加速数字货币的R&D进程。中国的数字人民币项目目前在全球处于领先地位，但要想保持这一优势，就必须在技术和应用方面继续加大力度，配套的法律框架和更加完善的监管体系同样重要。目前，随着数字人民币的技术和应用进展顺利，制定数字人民币及其相关行业的相关法律、规范和行业标准将是央行及其相关监管部门的一项重要工作。同时，为保证数字人民币的有序发行和流通，迫切需要加强对数字人民币相关违法犯罪行为的打击力度。
4.基本治理原则将是“连锁经营、综合监管”。
区块链监管应坚持“连锁经营、综合监管”的基本原则，借助实名制登记和备案制，通过设置连锁监管节点，加快连锁活动的协同监管和穿透监管，降低监管成本，提高监管的主动性和及时性。这是因为区块链不仅是监督的对象，而且具有为监督技术赋能的能力，有望成为监督技术的技术基础。区块链在监管系统中的应用可以加强多主体之间的合作效率，链条中积累的海量数据也可以用来为监管规则模型提供运行和优化支持，可以更有效地满足前瞻性监管和监管协调的要求。
另一方面，在金融领域的区块链监管中，监管部门也将更侧重于应用层和业务层。就技术本身而言，不需要将区块链与大数据、人工智能、物联网等其他金融技术区分开来，按照正常的技术监管模式进行监管即可。
5.监管沙盒已经成为区块链治理的一个重要选项。
对区块链等新技术产业的监管，应该在鼓励技术创新和加强监管之间寻求一个相对平衡的状态。沙盒监管是全球监管当局现阶段正在尝试的一种监管模式，但实践有待加强。包括中国在内的许多国家已经将监管沙盒应用于区块链油田。在沙盒模拟中，监管部门可以发现区块链技术应用中存在的各类问题，为后期制定全球监管策略提供缓冲期和经验积累空间，并与产业方协商解决方案，促进区块链技术在产业方健康有序发展。在区块链监管治理的实践中，也可以采取单个试点、地方试点、产业沙盒依次推进，最后与全国乃至全球沙盒联盟协调的渐进式监管路径。
参考
[1]01区块链，零一智库. 《信息技术区块链和分布式账本技术参考架构》
[2]吴桐，李明。区块链金融监管与治理的新维度[J].金融科学，2019(11):1-11。
[3]赵雷，时嘉。依法治链：区块链的技术应用与法律监管[J].法律适用，2020(03):33-49。
[4]邓。区块链的规范化监管：困境与出路[J].金融法，2019(03):31-50。
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