该研究所的研究员吕娜说。
“区块链”一词最早见于2008年比特币协议及其相关软件Bitcoin-Qt的创造者中本聪发表的论文《比特币：一种点对点电子现金系统》(比特币：一种点对点的电子现金系统)。经过十几年的发展，区块链技术已经从1.0时期的数字货币发展到2.0时期的智能合约。它不仅广泛应用于支付结算、证券保险、供应链金融等关键领域。在全球金融业中，也逐渐渗透到许多非金融领域如能源、公共事务运作、供应链管理等。已成为目前最热门的信息技术之一。在这股风下，各种区块链概念公司层出不穷，有的甚至哗众取宠，鼓吹“万物皆可连锁”，却借机行骗，谋取不正当利益。
在此背景下，3月22日，美国政府问责局(GAO)发布了一份研究报告《区块链：新兴技术为某些应用带来好处但也面临挑战》(《区块链：新兴技术为一些应用提供了好处但也带来了挑战》)。报告认为，虽然区块链技术可以为企业、公共部门和消费者创造更公平的环境和更大的包容性，但也带来了重大挑战，因此迫切需要监管和标准制定方面的创新治理。同时，报告还指出，尽管人们现在更加关注区块链的金融应用(如加密货币等。)，它实际上有很多非金融的应用场景，它衍生了不同的风险和挑战。报告具体分析了这一问题，并提出了可行的政策选择。这对世界其他国家优化区块链发展思路、完善治理框架具有一定的参考价值。
从信息组织的角度来看，“区块链”本质上是一个不断增长的数据链表，其基本单元是一系列独立但共同维护的分布式“账本”，也称为“数据块”。区块链中的数据块用密码加密，并按时间顺序连接起来，形成一个链接数据库。独特的数据规则和网络结构赋予了区块链去中心化、分布式、开放性、防篡改信息和匿名性等特点，因此在数字资产转移、数据确认、电子存款、安全追溯、供应链管理等信用要求高的领域具有巨大的应用价值。
高通过研究发现，实际上只是在某些应用上非常有用，而不是“包治百病”。例如，由于其不可改变的信息，区块链可以为涉及许多彼此缺乏信任的参与者的应用场景带来明显的好处。但是对于一小部分互相信任的用户来说，使用区块链会太复杂，传统的电子表格和数据库会更有用。同时，区块链及其应用也存在一些缺点，如可能会造成安全和隐私风险，且耗能大；目前，没有检测或防止授权用户输入不准确数据的机制；加密货币的伪匿名性也可能导致一些洗钱组织利用它从事非法活动。
通常，提到区块链的人第一反应是数字货币，但事实上，区块链也有非常广泛的非金融应用。在研究报告中，高列举了区块链在美国较为关注的八个非金融应用领域，包括不动产登记、碳排放交易、咖啡供应链、医疗供应链、选举、数字身份识别、创建新的组织架构、优化联邦政府运行机制等。高详细分析了区块链在上述各个领域应用的具体机制、优缺点，并提示了存在的风险。其中，特别值得注意的是，区块链技术将在政府和公共事务中发挥变革性作用。
由于区块链技术用一套由共识算法强制执行的规则代替了系统控制器，实现了全面的数据共享，政府部门可以利用区块链记录和公开政府预算、公共政策、选举投票、不动产登记等重要公共信息，而且非常方便进行跨部门、跨地域的信息同步共享和无纸化办公，减少协作中的摩擦。区块链的信息和数据的不可破解和分布式存储，有助于财务部门实现点对点的自动财务控制和拨款支付的审计跟踪。在城市建设和管理方面，越来越多的美国城市开始尝试将区块链技术应用于身份认证、交通、社会救助、不动产登记、碳减排等领域。区块链技术不仅可以简化公民身份登记和识别的过程，还可以使居民基于智能合同安全地支付公用事业和税收等市政账单。还能有效简化房屋产权登记和过户所需的大量文件和资料的检索和查阅。在打造数字政府和智慧城市的过程中，区块链的部署有望成为创新突破的关键。
如前所述，区块链的一个根本特点是“去中心化”，即其系统是“点对点”的，各个节点彼此平等，没有集中的系统控制器。此外，其数据不可篡改和分布式存储的特性将对提高信息的可追溯性和透明度产生积极影响。然而，去中心化也导致了区块链的一个困境，即来自集中电力系统的监管自然被排除在外，但在实际应用过程中难以避免涉及投资者、参与者、普通消费者和国家的利益，而面对创新技术，来自集中电力系统的监管往往相对滞后，从而导致了许多社会风险。对于区块链的非金融业务而言，相关挑战尤为突出。
高认为，阻碍区块链在非金融领域应用的风险和挑战主要有三个方面：
首先，区块链之间缺乏互操作性。
由于技术标准不一致，大多数区块链网络仍无法实现与其他区块链网络的信息互联。从某种程度上来说，用户选择了一个区块链平台，就意味着用户被锁定在该平台，无法与其他平台进行互操作或轻易切换到其他平台，“数据孤岛”问题短期内难以解决。
第二，法律和监管政策的不确定性。
目前，美国各级司法机构对智能合同存在不同程度的认可，导致所有利益相关者在出现法律问题时不得不陷入冗长的纠纷，并产生昂贵的诉讼成本。此外，由于区块链在申请过程中倾向于尽可能排除中介机构，一旦区块链出现错误，将很难确定谁来负责。
第三，仍然很难准确衡量使用区块链的收益和成本。
由于区块链技术相对较新，其机制非常复杂，政府、企业和消费者很难彻底了解这项技术的工作原理，也缺乏拥有足够数字技能的人才来更好地使用它。这使得人们很难准确衡量部署区块链带来的提高数据透明度和减少信息不对称的实际好处，这也将限制人们对区块链的使用。
不过，高也指出，美国政府对技术和应用的治理并非无可奈何。目前，至少有四种政策工具可以用来解决上述挑战：
首先，“标准”是为区块链技术和应用的开发、实施和使用制定统一的标准。
目前，人们不得不承认这样一个事实，无论是产业界、学术界还是政府，对区块链还缺乏统一的认识和公认的标准，普通人很难鉴别出真正有价值的区块链产品，政府也缺乏监管。这在一定程度上导致了区块链技术应用的混乱，不仅会严重损害普通用户和投资者的合法权益，也不利于行业的健康发展。因此，迫切需要建立统一、公平、规范的技术和行业标准，并根据具体应用场景实施具体规定，以解决来自系统互操作和数据安全的挑战。
第二，“监管”就是在清理现有法律法规的基础上，创造一个适合区块链的新的监管机制。
政府决策部门需要尽快明确与区块链相关的现有法律法规，特别是明确针对特定行业和场景的监管框架，同时探索创建适应区块链去中心化特点的新监管机制和监管沙盒，在打击与区块链相关的非法经营活动的同时，有效保护用户和消费者的权益。
第三，“教育”意味着普及超越数字货币层面的区块链技术，帮助用户和机构更透彻地了解区块链技术。
政府决策部门需要投入更多资源，积极开展面向公众、政府、企业和监管部门的区块链知识普及和培训，帮助人们更好地了解金融应用之外的区块链技术，减少对区块链的负面看法，推动相关创新研发。
第四，“评估”是指支持旨在确定区块链是否适合特定任务和目标的评估活动，并弄清楚区块链在什么场景和什么时候有用，以便利益相关方及时掌握这一技术的潜在收益，并更准确地衡量使用区块链的收益和成本。
需要说明的是，区块链作为一种跨越互联网、计算机、大数据等领域的数字技术，本身不会给社会带来危害。但应用到具体场景时，会涉及到社会利益和公共利益，从而暴露出其弊端。因此，对区块链的监管不应局限于简单的技术治理，而应针对应用场景进行精准监管。
未来，非金融应用将是区块链发展的重要方向，并将广泛融入物联网、数字政府、智能制造、供应链管理等诸多领域。因此，宜尽快构建场景化、精细化的创新治理机制，形成隐私优先、跨链服务互通的可信计算环境，实现贯穿数据存储、流通、使用的全周期治理，实现区块链应用的良性发展。
责任编辑：吴图片编辑：姜立冬
校对：蒙銮
