原标题为：《虚拟货币监管入刑化趋势解读》系列之一：虚拟货币的定义及其监管政策概述
作者：朱依平
#虚拟货币监管#
由于“虚拟货币”这一新生事物在现实世界中有太多的表现形式，对虚拟货币的政策解读离不开对虚拟货币本身的定义。本文首先通过介绍虚拟货币的起源和发展及其在各国法律中的法律地位，明确了虚拟货币的概念。本文在梳理我国虚拟货币监管政策变迁的基础上，展示了我国对这一新生事物由宽到严监管的犯罪化趋势。
一.导言
随着互联网技术的快速发展，以比特币为代表的虚拟货币成为越来越多的人所熟知的新金融命题。基于这种虚拟货币的去中心化、记账化、数量不变、国际化、抗通胀等特殊属性，很多人都趋之若鹜。但是，对于中国来说，比特币的上述特点确实是对国家货币政策和金融监管的巨大挑战和威胁。针对这种情况，我国出台了人民银行等10部委发布的《虚拟货币监管入刑化趋势解读》、国家发改委等部委发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》等文件进行规范。虚拟货币交易的非法金融活动以部门规章的形式进行界定。
2022年3月1日，新修订的《关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》(以下简称《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》)正式生效。这个《解释》包括了争议已久的虚拟货币，在第二条第八项非法吸收公众存款罪的具体行为中明确增加了未经有关部门依法批准的“虚拟货币交易”。这一次，我国以刑事司法解释的形式，直接将未经授权的虚拟货币交易界定为犯罪。一方面说明这种行为在现实社会中是第二频繁的，另一方面也说明这种行为对国家金融监管的法益造成了极大的伤害，以至于国家如此明确。此次司法解释的修改，也是继去年央行的部门规章，国家进一步明确了虚拟货币交易的做法。
2022年4月，苏州相城区检察院发布《解释》，针对虚拟货币隐蔽性强、跨境流通速度快、价值交换多样化等特点，为规范调查工作提供全流程指导。近年来，涉及虚拟货币的组织、领导传销和电信网络诈骗案件涉案金额达数十亿元。以虚拟货币为对象或渠道的刑事案件呈上升趋势，虚拟货币洗钱产业链不断演进，逐渐呈现规模化、专业化趋势。对于这一现象，检察机关对虚拟货币案件中的财产扣押、证据收集、财产处置等工作进行了分析总结，引入第三方科技公司解决虚拟货币资金流向等技术问题，以规范和完善公安机关的取证行为。
比特币作为虚拟货币的代表，由于使用方便、交易快捷，已经融入到社会生活和娱乐的方方面面，对方便和丰富人们的生活有着积极的作用。但由于立法滞后、监管体系不完善、交易秩序混乱等问题，虚拟货币也可能成为非法集资、洗钱、传销等犯罪的中介。通过对虚拟货币监管政策的全面解读，提示可能存在的法律风险，以供参考。
二、虚拟货币的定义
虚拟货币虽然叫货币，但和货币不一样。在2012年《涉虚拟货币犯罪侦查指引》的报告中，欧洲央行将虚拟货币定义为“不受监管、由开发者开发和管理、仅在特定虚拟网络世界中使用的数字货币”[1]。后来在2015年《虚拟货币项目》的报告中，进一步明确了虚拟货币不是法定货币，不是由合法的中央银行、信贷机构或电子货币发行机构发行的，但在中国人民银行发布的通知和公告中也提到，虚拟货币不是由货币当局发行的，没有法律补偿，不能作为货币在市场上流通。它是一种存在于网络环境中的特殊财产，没有物理形态。常见的虚拟货币包括游戏运营商开发的游戏币、互联网运营商发行的用于运营网络空间的专用虚拟货币、基于加密技术和P2P技术计算的电子数字网络加密货币(如比特币)。
(一)虚拟货币的起源和发展
科技的发展是虚拟货币产生的前提，为其产生和应用扫清了技术障碍。随着互联网技术的发展，越来越多的虚拟社区开始出现。为了降低虚拟社区的交易成本，提高网络用户对虚拟社区的粘度，各个虚拟社区都引入了网络虚拟货币的范畴。1998年，美国Flooz公司提出改变信用卡网上支付模式的设想，在其网站上提供800美元兑换1000 Flooz货币单位的服务。用户可以使用Flooz货币单位在附属网站和零售店购物，这是虚拟货币的最早雏形。随着互联网功能的不断完善，虚拟货币的功能也在不断完善，开发出腾讯的QQ币、亚马逊的亚马逊币等一些类型。这种虚拟货币一般无法在线下实体店购买实体商品或服务，充值后一般也很难回到真实货币。它的主要功能是在网络虚拟世界购买各种服饰，充值游戏等等。
区块链技术的发展为虚拟货币的去中心化提供了基础。2008年，中本聪提出去中心化的思想，指出用户可以通过提供计算机计算能力来获得虚拟货币。2009年1月3日，中本聪发行了50枚名为比特币的虚拟货币，比特币问世。2011年，国内第一家比特币交易平台btc中国成立，比特币开始出现在中国大众的视线中。这也是本文讨论的“去中心化”虚拟货币的代表。
(二)虚拟货币的法律地位
比特币的快速发展引起了全世界对虚拟货币法律地位的关注。确定虚拟货币是否具有与法定货币同等的法律地位，应采取哪些具体的监管措施，意义重大。一些国家和地区已经承认了比特币的法律补偿。
1.美国
在美国，比特币被认为是非货币化的财产商品。作为最早使用比特币的国家，美国对比特币的研究也相对成熟。2013年，美国参议院举行的听证会承认比特币是合法的金融服务。[2]2014年，美国国税局(IRS)将比特币等虚拟货币视为财产，正式对比特币征税。2015年，美国期货交易组织(CFTC)公开宣布以比特币为代表的虚拟货币为商品，并对其实施了同样的监管措施。[3]2017年美国统一法委员会通过《虚拟货币—进一步研究》，认为是数字价值的体现，而不是国家的法定货币。[4]该法案为虚拟货币的商业使用建立了法律框架，从而更好地监管虚拟货币的商业活动。
美国每个州也都通过法律承认虚拟货币的合法地位。数字货币被纽约州法案认定为金融资产，并颁发相关许可证，对比特币交易平台进行许可。
2.德国
在德国，比特币被认为是一种非货币化的金融工具，但在征税时与法定货币具有同等地位。在2011年发布的“金融工具”备忘录中，德国金融监管局给予比特币与外汇同等的地位，规定其为记账单位而非法定支付手段。2018年，德国政府在一份指导性文件中指出：如果用户使用比特币进行支付，那么政府将给予比特币法定货币的地位，不会对其征税。[5]
3.日本
在日本，比特币也是有法律赔偿的，只是在开始的时候，对不同的主体有不同的权利。2014年3月7日，日本政府根据《银行法》和《金融商品交易法》做出决议，认为比特币不属于货币或债券。禁止银行和证券公司涉足比特币，但不禁止自然人和法人从交易所接收比特币。2017年4月1日，日本《虚拟货币商业统一监管法》生效，该法案将比特币定义为专属价值，并规定比特币等虚拟货币是日本合法的支付方式。同时规范比特币交易所的许可。
4.中国
比特币流入中国以来，其互联网交易平台发展迅速。为了防范比特币快速发展可能带来的金融风险，中国人民银行等相关部门出台了多份文件对其进行规范，这也揭示了比特币在中国的合法地位。在关于比特币的文件中，2013年中国人民银行等五部委发布的《支付服务修正法案》号文件首次明确了比特币的性质。文件表明，比特币虽然被称为货币，但不具备法律补偿和强制的货币属性，不是真正的货币。在本质上，比特币更类似于一种特定的虚拟商品。所有金融机构和支付机构不得开展与比特币相关的业务，比特币交易平台需要注册备案并接受严格监管。2017年，中国人民银行等七部委发布的《关于防范比特币风险的通知》明确表示，代币发行的融资活动是非法的，并称比特币为虚拟货币。后来所有交易平台都按照《关于防范代币发行融资风险的公告》封了。根据上述文件可以看出，中国否认比特币的法律补偿，同时对其进行严格管控，关闭所有交易平台，不允许比特币作为融资活动的工具，不允许金融机构和支付机构开展相关业务。这种态度与上述国家形成鲜明对比。
第三，中国对虚拟货币的政策监管态度
(一)比特币诞生前后，以“游戏代币”为代表的虚拟货币没有监管期
虚拟货币监管政策是随着虚拟货币在实践中的不断发展而逐步调整的。在基于区块链技术的以“比特币”为代表的虚拟货币诞生之前，虚拟货币只是指在特定的网络虚拟空间中流通的特定道具，用于在虚拟世界中购买商品。这种虚拟货币在网络游戏中多表现为游戏代币，由于与法币的双向兑换，其在实践中的风险为网络赌博的滋生提供了土壤。因此，这一时期的监管政策重点是限制网络游戏运营商发行网络游戏虚拟货币，网络游戏虚拟货币交易服务企业为虚拟货币提供平台服务，以及打击虚拟货币引发的网络赌博问题。
就在中国还在和游戏代币“较劲”的前后，2009年1月3日比特币问世。2011年，国内首家比特币交易平台btc中国成立。但在此期间，国内并没有针对这种以比特币为代表的虚拟货币(非游戏代币)的监管文件，仍处于无人监管的萌芽阶段。
(二)将以“比特币”为代表的虚拟货币纳入金融监管期。
随着区块链技术的应用，比特币应运而生，虚拟货币的概念也从游戏代币扩展到了通用等价物。比特币的去中心化特征使其免受不稳定政策带来的安全风险。另外，全球性、匿名性、交易成本低等特点。都使得比特币得以快速发展，大大提高了经济效率。同时，由于比特币的去中心化和匿名性，监管部门也难以对其交易和存储进行监管，不利于及时发现和打击利用比特币为代表的虚拟货币进行洗钱、非法集资等犯罪行为，从而增加其法律风险；同时，其国际化的特点也给我国外汇监管带来巨大挑战，因此相关部门已发布通知，警示公众防范比特币风险。至此，对于比特币来说，早期不受监管的状态不复存在，越来越受到国内监管机构的重视，相关活动受到越来越严格的限制。现阶段的监管政策主要是打击非法金融活动，防范比特币带来的金融风险。
(三)逐步将虚拟货币交易活动纳入打击行政违法和刑事犯罪时期。
非法“挖矿”活动扰乱正常的金融市场秩序，催生违法犯罪活动，成为洗钱、逃税、恐怖融资和跨境资金转移的渠道。2021年9月3日，国家发改委等11部门发布了《关于防范比特币等所谓“虚拟货币风险的提示”》，这是一个正式的政策文件，将虚拟货币业务正式定义为非法金融活动。它不仅打击了作为噱头的金融诈骗和非法集资，而且惩罚了犯罪本身。
下篇预测数字人民币和NFT，即非金融代币，“非同质通票”，与虚拟货币一起被广泛关注和讨论。它们既有联系又有区别。下篇文章将着重从法律角度介绍上述三者的异同。
[注意]
[1]参见虚拟货币方案。第2.1章
[2]美国参议院听证会“承认”比特币的合法性。https://www.tisi.org/1593,最后一次到访：2022年4月30日。
[3]参见李和：《关于整治虚拟货币“挖矿“活动的通知》，2018年第7期。
[4]参见李梦琳：《美国虚拟货币监管经验及对我国的启示》，华东政法大学硕士论文，2019。
[5]参见陈先贤：《武汉金融》，四川省社会科学院硕士论文，2018。
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